社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的构

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把社会主义核心价值观融入立法体制是从源头上确保立法鲜明价值导向的根本保障。我国立法机关高度重视在立法中体现与社会主义社会相适应的道德观念和价值取向,但客观来看,社会主义核心价值观作为重要内容融入立法起草、论证、协调、审议机制中尚有欠缺,有效促进立法目标和价值导向、法律规范和道德规范的有机统一尚存差距。

体面生活:体面劳动权利的实现

强化社会主义核心价值观入法入规立法审查效力,未通过社会主义核心价值观评估的立法建议项目不得列入立法计划,未通过社会主义核心价值观审查程序的规范性文件不得生效,未通过社会主义核心价值观立法后备案评估的“试行”规范性文件不得“转正”。将这些具有强约束力的社会主义核心价值观立法审查要求规范化、制度化,不仅有助于解决实践中审查机关总体上审查不力问题,更有利于倒逼相关立法机关切实履行主体责任进行自我审查,从根本上推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。

(作者单位:扬州大学法学院)

构建社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的对策建议

尊重劳动,必须使劳动者通过劳动换来美好生活,通过劳动拥有尊严,而“入规入法”且内涵安全、快乐、报酬的“体面劳动”,正是尊严的底线。

相对于人民群众关注的“热点”“难点”“焦点”和经济社会发展的“堵点”“痛点”“盲点”,社会主义核心价值观的立法需求远未得到满足。在法治实践中,从人民最关心最直接最现实的利益问题入手、从全面深化改革的迫切要求出发,深入分析社会主义核心价值观的立法需求,有效制定推进国家治理体系与治理能力现代化的立法规划能力有待提升。当前,社会主义核心价值观入法入规的过程和结果还存在诸多空白,完成《规划》明确的六方面主要任务还任重道远,许多现行法律的改废释等清理、完善、更新工作也严重滞后于经济社会发展需要和社会主义核心价值观要求。

从科学立法的角度来讲,就是要推动社会主义核心价值观入规入法,具体体现在要加强重点领域立法。为此,要深入分析核心价值观建设的立法需求,把法律的规范性和引领性结合起来,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,依法保障公民权利,维护公平正义;加强保障和改善民生、推进社会治理体系创新方面的立法,完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、扶贫济困、社会救助等方面的法律法规。劳动就业是保障和改善民生的重要领域。早在2013年习近平总书记在同全国劳动模范代表座谈时就指出:“全社会都要贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的重大方针,维护和发展劳动者的利益,保障劳动者的权利。要坚持社会公平正义,排除阻碍劳动者参与发展、分享发展成果的障碍,努力让劳动者实现体面劳动、全面发展。” 2015年3月,中共中央、国务院发布了《关于构建和谐劳动关系的意见》,要求切实把构建和谐劳动关系、实现体面劳动作为一项紧迫任务,摆在更加突出的位置,采取有力措施抓实抓好。

(作者:肖北庚,系国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观与完善重点领域行政基本法研究”首席专家、湖南师范大学教授)

1999年6月,国际劳工组织时任局长索马维亚在第87届国际劳工大会上首次提出了“体面劳动”概念,他认为国际劳工组织的首要目标是促进男女工人有机会在自由、公正、安全和富有人道尊严的条件下获得体面、生产性的劳动。所谓“体面劳动”,意味着生产性的劳动,包括劳动者的权利得到保护、有足够的收入、充分的社会保障和足够的工作岗位。为了保证“体面劳动”这一战略目标的实现,必须从整体上平衡而统一地推进“保障劳工标准”、“创造就业”、“加强社会保障”、“促进社会对话”四大战略目标。这一概念的提出,就是想通过促进就业、加强社会保障、维护劳动者基本权益,以及开展政府、企业组织和工会三方的协商对话,来保证广大劳动者在自由、公正、安全和有尊严的条件下工作。在第 87 届国际劳工大会上,世界各国的政府、雇主和工会组织三方代表对体面劳动和四大战略目标给予高度肯定,认为体面劳动为在劳工领域制定政策提供了概念指导,四大战略目标为劳动部门各方指明了实际工作的方向,将经济与社会问题、宏观经济政策与创造就业、安全与增长、权利与民生、就业与社会等各个方面有机结合起来。社会学家艾君认为,“体面劳动”实际上指劳动者能够自愿、自豪、荣耀地为满足日益增长的政治、物质、文化等方面需要而有尊严地从事有目的创造财富的活动。“体面劳动”的本质是一种社会光彩活动,它集中体现着人的价值观、劳动观和社会需求,它包含着自我劳动价值观和社会认识观的双重性。可见,体面劳动是文明、和谐、公正、法治社会的重要标志,是社会主义核心价值观的内在要求。

构建社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的现实基础

金沙国际,2016年12月25日,新华社全文发布中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》,强调以“富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善”为主要内容的社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂,积极运用法治思维和法治方式、法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向,把社会主义核心价值观融入法治建设,是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求,是加强社会主义核心价值观建设的重要途径。

简单化、表面化、口号化,是当前推进社会主义核心价值观入法入规过程中最突出和最普遍的问题。虽然“社会主义核心价值观”在近几年颁布的法律文本的“总则”或者“立法目的”条文中出现日益频繁,从2015年至今,在全国人民代表大会或其常务委员会制定或修改的106部法律中,有13部法律的16个条文明确规定了社会主义核心价值观内容。但综观相关法律的立法过程、规范内容、法律和社会效果,社会主义核心价值观并未真正全面融入,集中表现在:部分立法中的“社会主义核心价值观”条文并无相应的制度化、具体化的原则、规则条文配套,一些法律规范中权利义务分配、权力责任配置与社会主义核心价值观不匹配。

2016年 12月 25日,新华社全文发布中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》,强调以“富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善”为主要内容的社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。积极运用法治思维和法治方式、法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向,把社会主义核心价值观融入法治建设,是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求,是加强社会主义核心价值观建设的重要途径。体面劳动权内涵丰富体面劳动之所以为“体面”劳动,从根本上讲就是诉诸对劳动者劳动权利的尊重,而是否尊重劳动者的劳动权利也就成为衡量劳动体面性的关键。

社会主义核心价值观入法入规实践中存在的主要问题

为此,第一,制定和完善保护“体面劳动权”的相关法律、经济社会政策和重大改革措施,出台与公民“体面劳动”和现实利益密切相关的具体政策措施,充分体现公平正义、社会责任和每一个劳动者的尊严与价值,注重政策目标和价值导向有机统一,注重经济效益和社会效益有机统一,形成有利于培育和弘扬核心价值观的良好政策导向和利益引导机制。第二,激发社会组织活力,加强劳动者自组织的建设,提升自己的话语权,加强自我约束、自我管理,发挥好参与社会事务、维护公共利益的作用。完善市民公约、行业规章、团体章程等社会规范,发挥党和国家功勋荣誉表彰制度的引领作用、礼仪制度的教化作用,通过社会组织使社会治理的过程成为培育和践行核心价值观的过程。第三,加强弱势劳动者合法权益司法保护,加大涉民生案件查办工作力度,通过具体案件的办理,推动形成良好社会关系和社会氛围。加强司法救助、法律援助,统筹城乡、区域法律服务资源,加快推动法律服务向欠发达地区、基层村延伸。畅通依法维权渠道,深入推进诉讼服务中心建设,不断完善诉讼服务设施,因地制宜推行预约立案、远程立案、网上立案等制度,加强巡回审判,方便群众诉讼,减轻群众诉累,依法保障当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利,最大限度发挥司法的人权保障功能。第四,我们要深入开展宪法宣传教育,弘扬宪法精神,增强宪法意识,形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法权威的社会氛围。深入宣传中国特色社会主义法律体系,重点宣传与经济社会发展和人民生产生活密切相关的法律法规,通过公开审判、典型案例发布、诉前诉后答疑等方式,引导全体公民尤其是弱势劳动者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法,实现每个劳动者的获得感。

全面推进依法治国实践为社会主义核心价值观入法入规提供了现实基础,当前应针对前述社会主义核心价值观入法入规中存在的诸多问题,立足现行立法审查制度规范,在评估机制、驱动机制、保障机制等三个主要方面下功夫,构建具有科学性、针对性和实效性的社会主义核心价值观入法入规立法审查机制。

在中国,每个人从孩提时代就接受“劳动光荣”、“劳动者伟大”、“劳动创造世界”的教育,国家和社会也通过各种方式感召民众、引领社会风尚。但毋庸讳言,也有一些普通劳动者仍是社会的“弱势”,不能体面劳动,劳动也换不来体面生活。他们的“不体面”,反过来对社会形成暗示效应,使得一些人特别是青年一代,对“诚实劳动”与“美好生活”之间是否存在关联产生怀疑。尊重劳动,保护劳动,维护劳动者权益,不仅是国家应奉行的价值理念和制度安排,也是“通过诚实劳动创造美好生活”成为一个社会共同追求的先决条件。

2018年宪法修改中,相关条文的充实与完善,为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建给予了正当化保障。在我国立法审查制度体系中,合宪性是立法质量的核心与底线,合宪性审查是立法审查制度的拱顶石。随着2018年现行宪法第五次修正案将“社会主义核心价值观”入宪,特别是把“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”,为贯彻落实党的十九大关于“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的要求,进而为社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系,提供了最坚实的宪法正当性基础和最有效的组织保障。

体面劳动之所以为“体面”劳动,从根本上讲就是诉诸对劳动者劳动权利的尊重,而是否尊重劳动者的劳动权利也就成为衡量劳动体面性的关键。国际劳工组织从最初基于保护劳工的合法权益和劳动权利出发,到后来提升到对体面劳动的诉求和理念,一方面反映了在全球范围内劳动者的实际劳动状况还不尽如人意,劳动者的劳动权利和合法权益尚未得到充分的尊重和应有的保护,这在落后国家以及发展中国家表现得尤为突出和明显;另一方面表明随着世界经济的发展,人类文明程度的提升,人们越来越意识到对劳动者劳动权利的尊重是保障人权的重要内容。国际劳工组织提出的“体面劳动”四个战略目标中包含着多项基本权利,构成“体面劳动权”。“保障劳工标准”包含消除强迫劳动、禁止雇用童工、消除就业歧视以及结社自由;“创造就业”包含充分就业的权利;“加强社会保护”包含社会保障权以及获得安全健康工作条件的权利;“促进社会对话”包含组织和参加工会的权利以及工会集体谈判权。无论是“体面劳动”理念的深入人心,还是“体面劳动权”的丰富涵摄,都是全面建成小康社会之必需。而要真正实现富含核心价值观的体面劳动,可行路径就是将这些理念和权利诉求规范化法律化,即入规入法。

前不久,中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,从具体立法层面落实两年前中央《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),标志着社会主义核心价值观融入法治建设由一般政治决断走向具体立法要求,社会主义核心价值观全面融入法律法规立改废释全过程由一般准则迈向立法工作机制变革完善。这一转变的达成根本在于构建相应的立法审查机制。

体面劳动权内涵丰富

社会主义核心价值观融入法治建设存在前述主要问题的根本症结在于,现行立法体制缺乏社会主义核心价值观筛选过滤要素。解决之道在于构建社会主义核心价值观入法入规立法审查制度。

劳动者;核心价值观;法治;战略目标;就业;宪法;社会保障;合法权益;劳工;文明

《规划》所确立的完善国家立法工作机制,为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建提供了基本遵循。推动社会主义核心价值观入法入规是一项艰巨的任务,必须深入分析社会主义核心价值观的立法需求,完善立法项目征集和论证制度,制定好立法规划计划,革新立法工作机制,加快重点领域立法修法步伐;必须建立有助于使社会主义核心价值观融入法治建设的立法修法规划与国家立法规划计划更好衔接的常态工作机制。《规划》确立的这些实施措施,本质上体现了中国特色社会主义法律体系形成后,我国法治建设和立法工作的重心开始从解决无法可依的数量型立法转向实现良法善治的质量型立法要求,为解决社会主义核心价值观入法入规“软约束”问题提供了宏观指引,是把社会主义核心价值观融入立法起草、论证、协调、审议的立法全过程之立法审查机制构建的具体遵循。

(本文系司法部国家法治与法学理论研究重点项目(16SFB1001)、最高人民检察院检察理论研究项目(GJ2015C31)阶段性成果)

构建社会主义核心价值观入法入规的立法启动与反馈机制,在基本上由立法机关主导的立法审查过程中,通过制度化、规范化的程序和措施,将对立法效率和效果最有发言权的行政机关、司法机关的意见和建议,将立法活动最重要、最直接、最广大的利益相关者的公民、法人和其他组织的期待和诉求,作为社会主义核心价值观入法入规审查启动、评估、处理、反馈的重要依据,从根本上解决“人民有所呼,立法有所应”的外在动力问题。

体面劳动是文明社会的重要标志

构筑社会主义核心价值观入法入规立法审查制度体系,在立法前的立项评估、立法中的审查和立法后备案评估等环节中,通过构建问题导向的指标体系和评估方式,将社会主义核心价值观是否全面融入立法目的、法律原则、法律规则,将所有立法程序、行为是否充分体现社会主义核心价值观的价值导向和实践要求,作为评估及纠偏的重要内容,从根本上解决社会主义核心价值观入法入规简单化、表面化、口号化等问题。

现行法律体系规制的立法审查方式,为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建奠定了规范基础。根据《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》形成的各种立法审查方式,以习近平同志为核心的党中央关于“加强备案审查制度和能力建设”“实现有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,以及全国人大常委会关于“任何有立法性质文件都不能游离于备案审查之外”“对于审查建议做到件件有处理、有结果、有回复”的承诺,为社会主义核心价值观通过“合宪性”“合法性”“合理性”“适当性”审查标准全面融入法律法规的立改废释全过程,提供了较为完备的立法审查制度框架。

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